近年來,在很多行業普遍存在的甚囂塵上的潛規則亂象釋放了巨大的負能量,損害了廣大消費者的合法權益與道德感受,也降低了我國國民經濟的質量。但潛規則的出現不是偶然的,而是源于在許多市場領域的企業與監管者的頭腦中根深蒂固的“重發展、輕規范”、“先發展、后規范”甚至“只發展、不規范”的舊思維、舊觀念。有些監管部門和地方對各類市場的發展問題談得多、做得多,而對市場的規范問題談得少,做得更少。
“重發展、輕規范”的傳統思維是錯誤的。首先,市場發展以規范為前提,以法治為基礎,以和諧為關鍵,以共贏為中心。市場各方各行其道,各得其所是市場健康發展的大前提。沒有規范,就沒有發展。與法治要求背道而馳的發展本身就是違法行為。其次,缺乏規范的市場必然是短命市場。例如,以三鹿奶粉為代表的毒奶粉事件的誠信株連效應至今依然在威脅著我國奶粉行業的健康發展。其三,市場是經營者與消費者利益共享的價值交換平臺。倘若旅游經營者強取豪奪、爾虞我詐,消費者必然退避三舍。
從實踐看,放棄市場監管的結果不但沒有保護市場,反而阻礙了市場的健康發展。例如,地方和部門保護主義羽翼下的制假售假、霸王合同等失信行為不僅沒有拉動本地和本行業的經濟增長,反而帶來區域性與行業性的誠信株連惡果。出于自我保護心理,廣大消費者會對失信地區與行業的所有企業與產品采取失信推定的態度,即使該地區與行業的其他經營者提供的產品和服務物美價廉,也會遭遇消費者的冷遇。因此,在失信、無序的狀態下,任何市場都不可能持續繁榮與發展下去。
有鑒于此,新修改消費者權益保護法(簡稱為新消法)樹立了規范與發展并重的新思維。新消法對1993消法的總則與分則均作了大幅修改,增加、修改、刪除的條款多達31處,字里行間洋溢著對經營者的規范、對消費者的呵護以及對市場失靈的矯正。既增設了消費者的后悔權與個人信息保護權,也進一步從強化經營者的安全保障義務入手,夯實了消費者的安全保障權。
新消法的修改雖然在文字上沒有涉及第2條與第3條對消費者與經營者的法律定義,但在很多方面拓寬了消法的調整范圍。例如,該法第28條要求采用網絡、電視、電話、郵購等方式提供商品或者服務的經營者,以及提供證券、保險、銀行等金融服務的經營者向消費者提供經營地址、聯系方式、商品或者服務的數量和質量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風險警示、售后服務、民事責任等信息。既然立法者已把金融消費活動納入新消法調整范圍,生存型消費、發展型消費、享受型消費、奢侈型消費與炫耀性消費等五大類消費活動中產生的法律關系均應適用新消法。
市場有眼睛,法律有牙齒。在一定程度上,法律責任制度堪稱一套特殊定價體系。立法者既注重設計經營者的行為規范,也注重設計經營者的責任規范,包括民事責任、行政責任與刑事責任。沒有救濟,就沒有權利。為凸顯民事責任的基礎性地位,調動消費者的維權的積極性,新消法第58條確立了民事責任優位規則:經營者違反本法規定,應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金,其財產不足以同時支付的,先承擔民事賠償責任。
新消法提升了行政處罰力度。該法第56條不但將“處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款”修改為“處以違法所得一倍以上十倍以下的罰款”,將“處以一萬元以下的罰款”修改為“處以五十萬元以下的罰款”,而且拓寬了行政處罰的范圍,還增加了失信制裁機制:“經營者有前款規定情形的,除依照法律、法規規定予以處罰外,處罰機關應當記入信用檔案,向社會公布。”
新消法注意強調民事責任、行政處罰與刑事責任的有機銜接,確立了重典治亂、寬嚴相濟的刑事政策。該法第57條規定:“經營者違反本法規定提供商品或者服務,侵害消費者合法權益,構成犯罪的,依法追究刑事責任。”為建立健全常態化打擊市場犯罪行為的法治環境,建議立法者認真研究各類產業中的主要贏利模式,及時修改刑法,把經營者嚴重違反誠實信用原則、主要以欺詐手段謀取不法利益的各種嚴重違法行為入刑定罪,進一步提高現有失信犯罪的法定量刑幅度。
民事責任、行政責任與刑事責任相輔相成,辯證統一于消費者權益保護工程。要嚴厲打擊侵害消費者權益的違法犯罪行為,必須強調三大法律責任并行不悖、不能相互替代,以充分發揮法律的補償、制裁、教育、引導、保護與規范的功能。不應以民事責任代替行政處罰與刑事責任,也不應以行政處罰與刑事責任代替民事責任。
當然,新消法也并非包打天下的“一本通”。除了新消法,在特殊消費領域的新型特別法(以旅游法與食品安全法為代表)對消費者提供了更高程度的法律保護。在新消法與特別法均無規定時,應當補充適用民法通則、物權法、合同法、侵權責任法等一般民事法律。
鑒于某些行業領域尤其是壟斷領域的特別法框架下的消費者權益保護水準已經嚴重落后于新消法的立法現狀,建議以新消法的頒行為契機,對涉及消費者權益保護的所有相關法律與法規進行一次全面清理,該廢止的,堅決廢止;該修改的,堅決修改;該增加的,堅決增加。
發展是目標,規范是前提,法治是基礎,和諧是關鍵。市場只能在規范中發展,在發展中規范。發展與規范如影隨形,必須強調邊發展、邊規范。而要強調市場的規范化與法治化,必須徹底樹立各方市場主體對新消法的信仰與敬畏,真正將每個消費環節徹底納入法治軌道。